近年來(lái)，城市近郊農民要求收回原已出賣(mài)的房屋引發(fā)的農村房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件日益增多。農村宅基地上房屋可否有償轉讓問(wèn)題也日益引人注目，筆者結合廣東省政府辦公廳發(fā)布的《廣東省城鎮化發(fā)展“十二五”規劃》對該問(wèn)題展開(kāi)剖析，目的是給買(mǎi)賣(mài)雙方提供參考。

　　一、司法機關(guān)處理農村宅基地上建造房屋轉讓問(wèn)題的幾種意見(jiàn)

　　由于目前相關(guān)法律、法規對此問(wèn)題的規定不夠明確，在審判實(shí)踐中，司法機關(guān)對農村房屋買(mǎi)賣(mài)合同效力認識存在差異，從而導致不同的裁判結果。從目前人民法院審理農村房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛案件的情況來(lái)看，對農村房屋買(mǎi)賣(mài)合同效力的認定主要有三種意見(jiàn)：

　　(一)合同有效。理由是根據《中華人民共和國合同法》的規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同方為無(wú)效?！丁春贤ā到忉尅愤M(jìn)一步規定，人民法院確認合同無(wú)效，應當以全國人大及其常委會(huì )制定的法律和國務(wù)院的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。我國對農村房屋買(mǎi)賣(mài)至今未進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，我國法律、行政法規對農村房屋買(mǎi)賣(mài)行為亦未作禁止性規定，因此，農村房屋買(mǎi)賣(mài)合同有效。

　　(二)合同無(wú)效，但不返還。合同無(wú)效的理由是違反了十一屆三中全會(huì )作出的關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的精神。轉讓房屋不返還的理由是出賣(mài)方的行為本身可以視為對宅基地使用權的一種放棄，而法律并不禁止這種放棄行為。另外，《合同法》第58條中規定：“……不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應當折價(jià)補償……”。其中“不能返還”是指事實(shí)上的不能返還，“沒(méi)有必要返還”是指根據實(shí)際情況的需要，而使用擴張解釋來(lái)理解“沒(méi)有必要返還”能更好的倡導誠實(shí)信用原則，維護交易安全，保障農村社會(huì )秩序穩定。

　　(三)合同無(wú)效，相互返還。反悔一方對另一方作出賠償，處理原則是不誠信者不得益。

　　二、農村宅基地及房屋轉讓法律法規及司法解釋的歷史演變

　　(一)法律法規規定的歷史演變

　　1、1982年時(shí)國務(wù)院制定過(guò)《村鎮建房用地管理條例》，該條例第四條規定“嚴禁買(mǎi)賣(mài)、出租和違法轉讓建房用地”;第十四條規定“農村社員、回鄉落戶(hù)的離休、退休、退職職工和軍人，……建房需要宅基地的，應向所在生產(chǎn)隊申請……報公社管理委員會(huì )批準;確實(shí)需要占有耕地、園地的，必須報經(jīng)縣級人民政府批準。批準后，由批準機關(guān)發(fā)給宅基地使用證明”。第十五條規定“由于買(mǎi)賣(mài)房屋而轉移宅基地使用權的，應按第十四條的規定辦理申請、審查、批準手續?！薄俺鲑u(mài)、出租房屋的，不得再申請宅基地”“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統一按排使用”。從上述規定看，當時(shí)的法律禁止建房用地的直接買(mǎi)賣(mài)，并不禁止房屋的買(mǎi)賣(mài)，只是規定了房屋的買(mǎi)賣(mài)需要經(jīng)過(guò)有關(guān)機關(guān)申請、審查、批準。但該條例于1986年被《土地管理法》明令廢止。

　　2、1986年的《土地管理法》第三十八條規定(1988年未修改)“農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的，經(jīng)鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準;使用原有的宅基地、村內閑地和其他土地的，由鄉級人民政府批準?！薄俺鲑u(mài)、出租住房后再申請宅基地的，不予批準?！?

　　3、1999年第二次修正的《土地管理法》第六十二條“農村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”“農村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請宅基地的，不予以批準”。第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。

　　4、國務(wù)院辦公廳1999年5月6日發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣(mài)土地的通知》中規定：“農村的住宅不得向城市居民出售。

　　5、2004年12月24日，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》強調：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地?！?

　　(二)有關(guān)司法解釋的歷史演變

　　1、1963年最高法院《關(guān)于貫徹執行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》規定“社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不能出租和買(mǎi)賣(mài)。但仍歸各戶(hù)長(cháng)期使用，長(cháng)期不變。宅基地上的附著(zhù)物如房屋、樹(shù)林、廠(chǎng)棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買(mǎi)賣(mài)或租賃房屋的權利。房屋出賣(mài)以后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產(chǎn)隊所有?！?

　　2、1984年最高法院《關(guān)于貫徹執行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》則認為，村鎮公民之間由于買(mǎi)賣(mài)房屋轉移宅基地使用權而發(fā)生的糾紛，應根據國務(wù)院《村鎮建房用地管理條例》中規定的審查、批準手續處理。

　　3、1991年全國人大法工委給浙江省人大的回復中稱(chēng)，不宜將農村房屋買(mǎi)賣(mài)行為按《土地管理法》第四十七條規定的買(mǎi)賣(mài)或以其他形式非法轉讓土地行為予以處罰。

　　上述法律法規及司法解釋只是禁止農村的宅基地轉讓和出租，但沒(méi)有禁止農村的宅基地上建造房屋的買(mǎi)賣(mài)和租賃，村民出賣(mài)房屋的后果是不能再審批宅基地。2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，禁止城鎮居民購置農村宅基地和住宅。

　　三、廣東省擬開(kāi)放轉戶(hù)農民有償轉讓農村承包地、宅基地

　　在2013年3月7日廣東省政府辦公廳發(fā)布的《廣東省城鎮化發(fā)展“十二五”規劃》中提出，“推動(dòng)異地務(wù)工人員融入城鎮”，“加快異地務(wù)工人員入戶(hù)城鎮配套制度改革。完善異地務(wù)工人員子女教育、住房保障、農村宅基地和承包土地處置、城鄉社會(huì )保險制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉戶(hù)農民權益保障機制，允許轉戶(hù)農民在自愿基礎上通過(guò)市場(chǎng)流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益，解除農村勞動(dòng)力進(jìn)城落戶(hù)的后顧之憂(yōu)?！痹撎岱ǖ臐撛谝馑际?，“允許資本到農村去購買(mǎi)農村承包地、宅基地”。

　　該《規劃》提出允許轉戶(hù)農民出讓承包地，合規面積的宅基地是一大突破，意味著(zhù)真正賦予了承包土地財產(chǎn)權的概念，特別是宅基地和房屋的財產(chǎn)權概念。只有這樣，農民才可以獲得財產(chǎn)性收益。如果操作得好，這將是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，我國土地制度的新一輪改革，具有重大的宏觀(guān)價(jià)值。農民有可能不僅是勞動(dòng)者，還可能是占有股份的股東，而這也將是未來(lái)經(jīng)濟真正的增長(cháng)點(diǎn)。

　　但從運作層面來(lái)看，運作的過(guò)程必須謹慎，運作得好產(chǎn)生的意義重大，運作不好后果將不堪設想。對于土地流轉交易的規則，必須有明確規定，出讓土地的交易雙方必須限制在一個(gè)區域范圍內，最合理的方案是限制在縣域范圍內，否則會(huì )加大區域不平衡，短期內農民收益看似提高了，但未來(lái)將后患無(wú)窮。同時(shí)，必須明確三個(gè)原則：一必須保障農民權益，二必須保護耕地，三不能引發(fā)投機現象。

　　當然也有不同的意見(jiàn)指出，《規劃》中允許農民出讓承包地違背了我國憲法精神和法律規定。首先，它違反了十七屆三中全會(huì )關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的精神。農村土地歸集體所有，土地流轉的只是承包經(jīng)營(yíng)權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益。同時(shí)，農村土地屬于農村集體，個(gè)體農民無(wú)權轉讓農地。改革必須在法治的前提下進(jìn)行，如果要推行該規定，就必須先修改憲法，然后由全國人大授權國務(wù)院實(shí)施，一句話(huà)就是目前實(shí)施仍然缺乏立法和司法保障。

　　四、結語(yǔ)

　　關(guān)于宅基地及房屋的自由流轉，以前法律政策沒(méi)有放開(kāi)，但民間私下交易已經(jīng)十分普遍，只是從來(lái)沒(méi)有一個(gè)合法、規范的交易平臺。但目前法律法規禁止直接轉讓承包地、宅基地，禁止城鎮居民購買(mǎi)農民房屋，廣東省在《城鎮化發(fā)展“十二五”規劃》率先嘗試革新土地政策，在現行土地法律法規框架下頗具突破性，具有強烈的創(chuàng )新精神和極大的勇氣魄力，其實(shí)踐成果是值得期待的。